يُروى أن وزير الخارجية الأميركي الأسبق هنري كيسنجر أراد مرة أن يستمزج حلفاءه الأوروبيين في قضيّة خلافيّة بين واشنطن وموسكو، إلا أنه لم يتمكّن من تحديد الجهة التي ينبغي أن يتصّل بها في بروكسل – العاصمة البلجيكية والأوروبية – لمعرفة موقف الاتحاد الأوروبي منها، فأطلق تساؤله الشهير: «هل من يدلّني على نظيري في الاتحاد الأوروبي؟».
يقال إن هذا السؤال هو الذي دفع بالاتحاد الأوروبي إلى استحداث منصب المسؤول الأعلى عن السياسة الخارجية الأوروبية. وهو المنصب الذي كان أوّل من تولّاه، في عام 1999، وزير الخارجية الإسباني الأسبق الاشتراكي خافيير سولانا، قبل أن يُسند إليه، بعد ذلك، منصب الأمين العام لحلف شمالي الأطلسي (ناتو).
أُسّس الاتحاد الأوروبي، في أواخر عام 1993، على الدعائم التي كانت قد وطّدتها «السوق الأوروبية المشتركة»، التي بدورها انبثقت عن «المجموعة الاقتصادية الأوروبية» وريثة «المجموعة الأوروبية للفحم والصُلب». تلك كانت النواة المؤسسة للمشروع الأوروبي، ولقد كان راسخاً في اعتقاد دعاة هذا المشروع أنه لا يمكن أن يكتمل في غياب سياسة خارجية ودفاعية موحّدة. غير أن الكل كان يدرك أن أمام هذا الاكتمال عقبات كثيرة يصعب تذليلها، وحساسيات ليس من السهل تجاوزها لكونها تمسّ جوهر السيادة الوطنية التي يكاد يكون من المستحيل للدول أن تتنازل عنها أو أن تفرّط بها.
رغم ذلك نجح الأوروبيّون في تضمين معاهدة إنشاء الاتحاد ما يمكن اعتباره المدماك الأول للسياسة الخارجية والأمنية المشتركة بهدف «الحفاظ على السلم والأمن الدوليين وتعزيز التعاون الدولي وتطوير النظم الديمقراطية وتوطيدها والنهوض بسيادة القانون واحترام حقوق الإنسان والحريات الأساسية». وكان لا بد من الانتظار حتى عام 1997 والمفاوضات «الماراثونية» الصعبة التي دارت في «قمّة أمستردام» (هولندا) للاتفاق على آلية جديدة أكثر فاعلية لاتخاذ القرارات المتعلقة بالسياسة الخارجية. وكانت هذه تقوم على مبدأ «الامتناع البنّاء» والتصويت بالغالبية المشروطة لمنع الدول الأعضاء من ممارسة «حق النقض» (الفيتو) داخل «المجلس الأوروبي»، مع أن سقف الغالبية المطلوبة كان عالياً بحيث يكاد يوازي «الفيتو» في القرارات الحسّاسة.
في عام 2003 أقرّت الدول الأعضاء في «قمّة نيس» (فرنسا) إضافة تعديلات على آليّة القرار تهدف إلى ترشيدها، وكلّفت لجنة الأمن والسياسة التي كان المجلس قد أنشأها عام 2001 الإشراف السياسي والاستراتيجي على عمليات إدارة الأزمات. ثم، في عام 2009 قرّرت «قمّة لشبونة» (البرتغال) استحداث منصب الممثل الأعلى للسياسة الخارجية والأمنية والرئيس الدائم للمجلس الأوروبي، وتعزيز سياسة الأمن والدفاع التي أصبحت جزءاً لا يتجزأ من السياسة الخارجية. وكان أوّل من تولّى المنصب الجديد البريطانية كاترين آشتون، ثم خلفتها الإيطالية فيديريكا موغيريني حتى أواخر العام الماضي، عندما تشكّلت المفوضّية الجديدة برئاسة الألمانية أورسولا فان در لاين، ووقع الاختيار على وزير الخارجية الإسباني جوزيب بورّيل ليكون الوجه الجديد للسياسة الخارجية الأوروبية.
ما بعد خروج بريطانيا
مع بداية عهد المفوضية الجديدة كان الاتحاد الأوروبي قد خسر أحد أعضائه البارزين للمرة الأولى منذ تأسيسه مع خروج بريطانيا – المملكة المتحدة – من الأسرة الأوروبية. ولقد جاء خروج بريطانيا بينما كانت الأزمات الخارجية والداخلية تتراكم بشكل غير مسبوق على مائدة الاتحاد، الذي ما زالت سياسته الخارجية مقصورة على إطفاء الحرائق وتقديم المساعدات، ومتعثرة بطيئة في آلياتها، وعاجزة عن توحيد المواقف والتأثير في المشهد الدولي بما يتناسب مع القوة الاقتصادية والوزن الديمغرافي والجغرافي للاتحاد.
ومع خروج بريطانيا رأى المتحمّسون لسياسة خارجية أوروبية أكثر فاعلية، وفي طليعتهم الرئيس الفرنسي إيمانويل ماكرون، فرصة سانحة للارتقاء بهذه السياسة إلى مرتبة أعلى من السرعة في اتخاذ القرار، ومدّه بالمقوّمات المؤثرة في المحافل الدولية، بما يضمن للاتحاد الدور الوازن الذي يحلم به الأوروبيون في لعبة المحاور.
ومنذ خريف العام الماضي، ينكبّ فريق من الخبراء القانونيين والمحللّين الاستراتيجيين على تصوّر جديد للسياسة الخارجية الأوروبية، أصبح جاهزاً لمناقشته وبتّه في القمّة المقبلة، التي تقول مصادر المفوضيّة إنها ستشهد ولادة «مفهوم جديد في علاقات الاتحاد الخارجية يتماشى مع القدرات الأوروبية والمبادئ الأساسية التي قام عليها الاتحاد».
وينطلق هذا التصوّر من «الحاجة الملحّة إلى الخروج من الشلل الذي تفرضه قاعدة الإجماع في القضايا الحسّاسة»، واعتماد آليّة جديدة لاتخاذ القرار في السياسة الخارجية بسرعات مختلفة تتيح «تحييد» الدول الأعضاء التي تتردّد عادة في الانضمام إلى موقف أوروبي مشترك. وتفيد مصادر المفوضية بأن الهدف من الآليّة الجديدة هو تمكين الاتحاد من اتخاذ موقف واحد، واضح وحازم، وبسرعة، من القضايا والأزمات الدولية التي تتفاعل بسرعة تتجاوز الوتيرة البطيئة لآليات القرار داخل المؤسسات الأوروبية.
قرارات بالغالبية البسيطة
يقول مسؤول أوروبي، إن الاتحاد الأوروبي في أمسّ الحاجة اليوم إلى قرارات تُتخَذ بالغالبية البسيطة في الشؤون الخارجية، وعندما يقتضي الأمر، إلى تشكيل تحالفات تقتصر على الدول المستعدّة للتحرّك الجدّي في أزمات معيّنة. ويضرب المسؤول مثالاً على ذلك البيان الذي صدر أخيراً عن الاتحاد الأوروبي لرفض «صفقة القرن» التي اقترحها الرئيس الأميركي دونالد ترمب حول أزمة الشرق الأوسط - إذ رفضتها 25 دولة من الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي وتحفظّت اثنتان - أو العملية البحرية التي قادتها فرنسا في مضيق هرمز وانضمّت إليها 7 دول لاحقاً.
بعض القادة الأوروبيين، مثل الرئيس الفرنسي إيمانويل ماكرون، وبنسبة أقل المستشارة الألمانية أنجيلا ميركل، يذهبون أبعد من ذلك، فيقترحون اعتماد هذا المبدأ وتعميمه على مجالات أخرى من النشاط الأوروبي، مثل السياسة المالية أو الاجتماعية. ويقترح ماكرون أن تصبح هذه قاعدة العمل في النادي الأوروبي، الذي شهد بعد توسيعه السريع، خلال السنوات الأخيرة، تزايد التفاوت الاقتصادي والاجتماعي والتاريخي بين أعضائه، وتفاقم التشتّت السياسي، بينما راحت شهيّة التكامل والاندماج تتراجع في عدد من العواصم الأوروبية.
من جهة ثانية، يؤكد مسؤول دبلوماسي من الحلقة الضيّقة حول الممثل الأعلى للسياسة الخارجية، الذي تولّى مهامه رسمياً مطلع ديسمبر (كانون الأول) الماضي، أن بورّيل «ليس مستعدّاً للانتظار طويلاً، وهو يحاول التوصّل إلى إجماع أوروبي حول أزمة أو قضيّة معّينة، بحيث عندما يتحقق هذا الإجماع يكون قد فات الأوان ويأتي مشفوعاً بشروط كثيرة تنزع منه أي قدرة على التأثير».
ويضرب المسؤول مثالاً على ذلك ردّ الممثل الأعلى على مبادرة الرئيس الأميركي لحل الصراع الإسرائيلي الفلسطيني. إذ يذكر أن الممثّل الأعلى أعلن، بعد أربعة أيام من طرح المبادرة، الرفض الأوروبي القاطع لها، وحذّر إسرائيل من أن الاتحاد الأوروبي سيطعن في أي احتلال للأراضي الفلسطينية ينشأ عن المبادرة. هذا، وتجدر الإشارة إلى أن الرفض الأوروبي لخطة ترمب أعلنه بورّيل كموقف للاتحاد الأوروبي اتخذته الدول الأعضاء بأكثرية ساحقة بهدف التقليل من أهمية الاعتراض عليه. ولقد أثار الإعلان عن الموقف الأوروبي ردّاً عنيفاً من الجانب الإسرائيلي، في حين سارعت الحكومة المجرية اليمينية المتشدّدة - التي اعتادت الخروج عن الإجماع الأوروبي - إلى تأكيد معارضتها لتصريحات الممثل الأعلى وأبلغت واشنطن وتل أبيب أنها لا توافق عليها. لكن رغم ذلك كان رفض «صفقة القرن» قد أصبح هو الموقف الأوروبي الرسمي على الساحة الدولية.
وفي المقاربة الجديدة للسياسة الخارجية الأوروبية يعتبر خبراء المفوضية أن «الإجماع سيبقى مستحيلاً في القريب المنظور حول القضايا الكبرى، ولن يكون من السهل إرساء أسس ثقافة استراتيجية مشتركة؛ لأن لكل دولة تقاليدها وتاريخها في هذا المجال». غير أن هؤلاء يؤكدون أن الرئيسة الجديدة للمفوضية، وهي الوزيرة الألمانية السابقة أورسولا فان در لاين، وكذلك رئيس «المجلس الأوروبي» البلجيكي شارل ميشال، على اقتناع تام بأن الاتحاد الأوروبي لا يمكن أن يستمرّ رهينة لقاعدة الإجماع، بعد خروج بريطانيا.
وحقاً، بدأت دول عدة في الاتحاد، مثل إسبانيا وهولندا وبلجيكا، تميل علناً إلى تأييد فكرة الرئيس الفرنسي بإنشاء ما يسمّيه ماكرون «الدوائر المتداخلة»، وقبول دعوته إلى الاقتداء بتجربة «اتفاق شينغن»، الذي اقتصر في البداية على خمس دول ليشمل اليوم 26 دولة، منها أربع خارج الاتحاد الأوروبي. ولا تتردد دول مثل هولندا بالمطالبة بتطبيق قاعدة الغالبية على جميع قرارات السياسة الخارجية، كالعقوبات الاقتصادية على روسيا وفنزويلا، من غير إعطاء حق النقض لأي من الأعضاء.
«حق النقض» المستحيل
مع ذلك، إلغاء «حق النقض» (الفيتو) يواجه عقبة شبه مستحيلة؛ لأن إقراره يحتاج إلى إجماع الدول الأعضاء، وهذا ما ليس متاحاً في الوقت الحاضر. لذا؛ يميل الممثل الأعلى للسياسة الخارجية إلى تجاوز «الفيتو» باللجوء إلى حلول براغماتية، حتى إذا استدعى الأمر البحث عنها خارج الإطار القانوني الأوروبي المعقّد كما حصل أخيراً عندما تمكّن «المجلس الأوروبي» من تجاوز «فيتو» بولندا على «الميثاق الأخضر»، واكتفت القمة بتسجيل الاعتراض البولندي في نص الاتفاق من غير أن يحول ذلك دون مضي المفوضيّة في الإجراءات التشريعية اللازمة لتنفيذ الميثاق. ويتوقّع خبراء المفوضية أن يفرض هذا النهج البراغماتي نفسه على السياسة الخارجية والدفاعية الأوروبية التي تعتبر أرضاً خصبة لمشاركة مجموعات من الدول الأعضاء في سياسات أو عمليات تقع ضمن نطاق مصالحها الحيوية والاستراتيجية، كما حصل أخيراً عندما أطلقت فرنسا من قاعدتها البحرية في أبوظبي عملية لحماية النقل البحري في مضيق هرمز بعد الاعتداءات والتهديدات الإيرانية الأخيرة.
وكان الممثل الأعلى للسياسة الخارجية الأوروبية بورّيل قد أعلن في ميونيخ خلال مشاركته في مؤتمر الأمن السنوي أن «أوروبا في حاجة إلى تنمية شهيتها للسلطة»، ودعا إلى المزيد من المرونة والاستقلالية في السياسة الخارجية، مؤكداً على ما كان قد عرضه سابقاً الرئيس الفرنسي ماكرون. وقال بورّيل، إن التحديات التي تتراكم أمام الاتحاد الأوروبي، في الداخل كما في الخارج، «لا يمكن التصدّي لها فقط بالإعراب عن القلق، بل بتوافر الرغبة في التحرّك واستخدام لغة القوة والتخلّي عن قاعدة الإجماع عند الاقتضاء».
في أي حال، «لغة القوة» في قاموس المفوضية الجديدة لا تقتصر على القوة العسكرية، بل يجب أن تشمل جوانب عديدة أخرى، مثل مكافحة تغيّر المناخ. وهنا يعكف فريق من الخبراء على وضع «دبلوماسية مناخية» لأن الجهود الأوروبية، مهما بلغت، لن تكون كافية في غياب توافق دولي واسع في هذا المجال. ومن الإجراءات التي تلحظها هذه الدبلوماسية أن يكون تغيّر المناخ بنداً ثابتاً في كل مفاوضات تجارية يخوضها الاتحاد. وكذلك، بالنسبة لاحترام حقوق الإنسان وفرض قاعدة الغالبية في كل ما يتصّل بها من قرارات.
العلاقات مع ترمب
على صعيد آخر، العلاقات مع الولايات المتحدة ما زالت تثير متاعب كثيرة داخل البيت الأوروبي منذ وصول دونالد ترمب إلى البيت الأبيض، وهي مرشّحة لمزيد من التعقيدات إذا ما أعيد انتخابه في الخريف المقبل. وترى المفوضية الجديدة «أن المصارحة هي السبيل الأفضل لمقاربة هذه العلاقات الحيوية بالنسبة للأوروبيين. ولا بد من القبول بأن ثمّة اختلافاً جوهريّاً في الرأي حول بعض القضايا مع الإدارة الأميركية الحالية، مثل الاتفاق النووي مع إيران».
وتدعو الرؤية الجديدة للسياسة الخارجية الأوروبية إلى تجاوز الاكتفاء بمعارضة الموقف الأميركي من الملف النووي الإيراني أو خطة السلام للشرق الأوسط؛ لاقتناع الأوروبيين بأنها لن تحقق النتيجة المنشودة. ومن ثم، فهم يرون أن يكون الاتحاد الأوروبي قادراً على طرح حلول أو أفكار بديلة ومستعداً لذلك.
«ناتو» بالنسبة للأوروبيين لا يزال ضرورة حيوية في نظر المفوضية الجديدة «لأن أوروبا ليست قادرة وحدها على الدفاع عن نفسها». إلا أنهم، في المقابل، يعتقدون أنه لا يجوز أن أوروبا تقع فريسة «لعبة المحاور» التي تجنح اليوم نحو ثنائية جديدة بين بكّين وواشنطن. وفي التصوّر الجديد للسياسة الخارجية الأوروبية، أن الحرب التجارية الدائرة بين الصين والولايات المتحدة تخفي الصراع الحقيقي بين العملاقين، ألا وهو الصراع التكنولوجي الذي كانت المعركة حول شبكة الجيل الخامس من الاتصالات أولى تجلّياته. ويشدّد هذا التصوّر على أن يكون للبلدان الأوروبية سياستها التجارية مع الصين مستقلّة عن المصالح الأميركية.
بيد أن هذا التصوّر الجديد، الذي تضع فرنسا كامل زخمها خلفه، ما زال يواجَه بتردّد من جانب ألمانيا التي انتقد ماكرون أخيراً قلة تجاوبها مع مقترحاته، وتحدّث عن «نفاد الصبر» إزاء صمت المستشارة ميركل. لكن المفاجأة جاءت من الداخل الألماني عندما تعرّضت ميركل نفسها للانتقاد في صفوف حزبها بسبب إحجامها، حتى الآن، عن ملاقاة الرئيس الفرنسي ودعم مقترحاته لتعديل آليات العمل واتخاذ القرار داخل المؤسسات الأوروبي في هذه المرحلة الدقيقة التي يمرّ بها الاتحاد. وكان لافتاً أن الانتقادات الأقسى جاءت على لسان آرمين لاسخيت، رئيس حكومة ولاية الراين الشمالي ووستفاليا (رينانيا)، الذي هو المرشّح الأوفر حظاً لخلافة ميركل في زعامة حزبها الديمقراطي المسيحي. وقال لاسخيت «الرئيس الفرنسي يتقدّم باقتراحات ونحن نتباطأ في الردّ والتجاوب معها، وكنت أتمنى حدوث العكس في مثل هذه المرحلة المصيرية».
موضوع التوسعة
كذلك يدعو الممثل الأعلى للسياسة الخارجية الأوروبية إلى إعادة النظر في «سياسة التوسعة» التي قال إنها أظهرت قصورها، خاصة بالنسبة لدول البلقان الغربي التي تقف منذ سنوات في طابور الانتظار للدخول إلى النادي الأوروبي. إلا أن جهات أخرى في الاتحاد، يتقدّمها شارل ميشال، رئيس «المجلس الأوروبي»، تذهب في الاتجاه المعاكس وتدعو إلى تجنّب التسرّع في إطلاق موجة جديدة من التوسيع قبل معالجة الأزمات الداخلية التي ما زالت تشكّل خطراً على تماسك المشروع الأوروبي.
ويقول مقرّبون من بورّيل، إنه عازم على الدفاع عن تصوّره للسياسة الخارجية الأوروبية حتى النهاية، مهما كانت الصعوبات، وينقلون عنه «إذا لم يتحرّك الأوروبيون أمام سياسات ترمب وبوتين وإردوغان، فإنهم لن يتحركوا أبداً».
الدول الأعضاء... وتاريخ انضمامها
بلجيكا........... دولة مؤسسة
فرنسا........... دولة مؤسسة
ألمانيا*........... دولة مؤسسة (عندما كانت ألمانيا الغربية، أو الاتحادية)*
إيطاليا.......... دولة مؤسسة
لوكسمبورغ... دولة مؤسسة
هولندا.......... دولة مؤسسة
الدنمارك...... أول يناير (كانون الثاني) 1973
آيرلندا......... أول يناير 1973
اليونان........ أول يناير 1981
البرتغال...... أول يناير 1986
إسبانيا........ أول يناير 1986
النمسا......... أول يناير 1995
فنلندا.......... أول يناير 1995
السويد........ أول يناير 1995
قبرص........ أول مايو (أيار) 2004
تشيكيا......... أول مايو 2004
إستونيا........ أول مايو 2004
المجر......... أول مايو 2004
سلوفاكيا...... أول مايو 2004
سلوفينيا...... أول مايو 2004
لاتفيا.......... أول مايو 2004
ليتوانيا....... أول مايو 2004
مالطا........ أول مايو 2004
بولندا........ أول مايو 2004
بلغاريا....... أول يناير 2007
رومانيا...... أول يناير 2007
كرواتيا...... أول يوليو (تموز) 2013
بريطانيا..... انضمت في أول يناير 1973 وخرجت رسميــــاً يوم 31 يناير 2020
